Prof. Dr. Astrid Epiney über das bilaterale Verhältnis der Schweiz zur EU

Prof. Dr. Astrid Epiney

Prof. Dr. Astrid Epiney, Jahrgang 1965, ist seit 1994 als Assoziierte Professorin und seit 1996 als ordentliche Professorin für Völkerrecht, Europarecht und schweizerisches öffentliches Recht sowie als geschäftsführende Direktorin des Instituts für Europarecht der Universität Fribourg tätig. Astrid Epiney studierte in Mainz, Lausanne und Florenz Rechtswissenschaften. Die deutsch-schweizerische Doppelbürgerin hat diverse Forschungsprojekte geleitet und ist auch eine gefragte Gutachterin für europa- und völkerrechtliche Fragestellungen. 2015 wurde sie zur Rektorin der Universität Fribourg ernannt, das erste Mal in der Geschichte der Universität Fribourg, dass eine Frau in dieser Funktion tätig ist. Ausserdem präsidiert Astrid Epiney den Schweizerischer Wissenschafts- und Innovationsrat (SWIR), beratendes Organ des Bundesrates für alle Fragen der Wissenschafts-, Hochschul-, Forschungs- und Innovationspolitik. Im Interview mit Christian Dueblin gibt Astrid Epiney Auskunft über das Verhältnis der Schweiz zur EU. Viele Schweizerinnen und Schweizer sind der EU gegenüber skeptisch und negativ eingestellt, ein Umstand, der auch auf fehlende Kommunikation in der Politik und kultivierte Illusionen zurückzuführen sei, denen wir gerne nachträumten und gemäss denen wir „souverän“ seien und tun und lassen könnten, was wir wollten – umgeben von über 500 Millionen Europäern. Astrid Epiney stellt fest, dass die Schweiz faktisch gesehen bereits zu den sehr gut integrierten Staaten der EU gehört und zeigt auf, wo sich dies bemerkbar macht, u.a. in der Übernahme von europäischem Recht in unser eigenes Rechtssystem.

Xecutives.net: Frau Professor Epiney, wenn man die Geschichte der Schweiz betrachtet, scheint es mir, dass es doch viele Parallelen zwischen der Schweiz und der EU gibt, gerade wenn man die Entstehungsgeschichte der Schweiz und der EU betrachtet. Auch in der Schweiz gab es 1848 eine Währungsunion, Zölle mussten gegen grossen Widerstand abgebaut werden und die Kantone mussten seither sehr viele Kompetenzen an den Bund abgeben. Manch einer hätte damals wohl nicht gedacht, dass die Schweiz damit später zu einem Erfolgsmodell avancieren würde, was sich möglicherweise in Bezug auf die EU gleich gestalten könnte.

Prof. Dr. Astrid Epiney: Ja, es gibt gewisse Parallelen. Sie haben es selber gesagt, die gemeinsame Währung, das Öffnen der Binnenmärkte durch Abbau von Zöllen, gemeinsame Institutionen u.v.m. Es darf aber nicht vergessen gehen, dass es auch ganz grosse Unterschiede gibt. Ein Unterschied ist fundamental: Die EU lässt sich im Gegensatz zur Schweiz nur als Friedensprojekt erklären. Sie ist ursprünglich einzig und allein mit dem Zweck entstanden, den Frieden in Europa zu garantieren.

Xecutives.net: Sehr viele Menschen, gerade auch aus der Schweiz, tun sich schwer mit der EU, obwohl sie die meisten Menschen wohl gar nicht definieren könnten, würde man sie fragen. Sie lehren seit vielen Jahren an der Universität Fribourg und haben sich intensiv mit der EU und der Schweiz auseinandergesetzt. Als deutsch-schweizerische Doppelbürgerin möchte ich Sie fragen, warum wir denn mit der EU ein solches Problem haben?

Prof. Dr. Astrid Epiney: Das Problem liegt zu einem guten Teil in der Kommunikation und in der Politik. Die Beziehungen der Schweiz zur EU werden oft totgeschwiegen oder zu wenig genau erklärt, auch in den Medien, was es für die Schweizerinnen und Schweizer nicht einfacher macht, die EU zu verstehen. Das dürfte u.a. daran liegen, dass man Angst hat, ein negatives Image zu bekommen, wenn man über die EU spricht. Die EU wird oft als heisses Eisen betrachtet, das man lieber nicht anfasst, um sich nicht mit negativen Reaktionen auseinandersetzen zu müssen. Das wiederum findet seinen Grund darin, dass es seit Jahrzehnten politische Gruppierungen gibt, allen voran die SVP, der es gelungen ist, den Fokus in der Auseinandersetzung mit der EU auf Verteidigung und auf Abwehr zu lenken. Mit dieser Denkweise werden schon seit 1992 Diskussionen und Auseinandersetzungen mit der EU verhindert. Das ist auf die Dauer gesehen eine verheerende Situation. Die Politik, im Übrigen parteiübergreifend, unterlässt es weitgehend, das gilt auch für den Bundesrat, offen zu legen, wie weit die Schweiz schon in der EU integriert ist. Die Schweiz ist, und das ist vielen Menschen hier in der Schweiz absolut nicht klar, schon lange besser integriert in der EU als manches Mitgliedsland der EU. Wenn man solche Tatsachen verschweigt, anstatt sie offenzulegen, führt das je länger je mehr zu Problemen. Dies ist bspw. dann der Fall, wenn man der Bevölkerung plötzlich sehr komplexe Verträge erklären muss, über deren Hintergründe und Auswirkungen für die Schweiz nur wenige Menschen Bescheid wissen.

Xecutives.net: Wir haben es mit 500 Millionen Menschen zu tun, die in der EU leben. Der Unternehmer Professor Reinhold Würth meinte im Interview, dass es die Macht des Faktischen sei, die zukünftige Entscheidungen der Schweizer Bürger beeinflussen werde. Sie sprechen vom Faktum Integration, auch in Bezug auf Recht und Verträge, die uns und die EU verbinden. Könnten Sie diese Integration beschreiben?

Prof. Dr. Astrid Epiney: Ich muss hier einleitend bemerken, dass in der Politik und in der Bevölkerung der Schweiz eine gewisse Illusion kultiviert wird. Sie geht dahin, dass wir denken, wir seien unabhängig und souverän und könnten tun und lassen, was wir wollen. Damit wird den Menschen Sand in die Augen gestreut. Die Schweiz ist ein kleines Land, das auf gute Beziehungen mit der EU und der halben Milliarde Menschen, die sie umfasst, angewiesen ist.

Grosse und wichtige Teile des schweizerischen Rechts sind tatsächlich zu weiten Teilen von der EU und ihrem Recht beeinflusst und oft auch bestimmt. Wenn man nur schon sieht, was die Bilateralen Abkommen alles abdecken, von der Freizügigkeit über den Land- und Luftverkehr, Agrarthemen, die polizeiliche Zusammenarbeit bis hin zur Grenzpolitik, also Schengen und Dublin, um nur einige Themen, die uns täglich tangieren, zu nennen, dann müssen wir erkennen, dass wir bereits weite Teile des EU-Besitzstandes, also des EU-Rechts, übernommen haben. Es haben viele Bestimmungen des EU-Rechts bei uns Eingang gefunden und alle sind massgeblich von der EU geprägt. Es gibt aber auch noch eine ganze Reihe weiterer Bereiche, wo das Schweizer Recht ständig durch den sogenannten autonomen Nachvollzug ans EU-Recht angepasst wird. Diese Tatsachen werden aber von der Politik in der Schweiz relativ wenig thematisiert, darum wundert es auch nicht, dass vielen Menschen die Zusammenhänge und die Dimension der Integration nicht klar sind. Der Einfluss der EU und des EU-Rechts auf die Schweiz darf durchaus als sehr bedeutend bezeichnet werden.

Xecutives.net: Es gibt bspw. das Produktehaftpflichtgesetz, eine Vielzahl von CE-Richtlinien, die Maschinenrichtlinie, die eben erfolgten Anpassungen der Gewährleistungsfristen im Schweizerischen Obligationenrecht an die europäische Verbraucherschutzrichtlinie, um nur einige Gesetze und Regelwerke zu nennen. Darf man sagen, dass es sich bei diesen Gesetzen und Regelwerken um Kopien aus dem europäischen Recht handelt?

Prof. Dr. Astrid Epiney: Ja, das darf man absolut so sagen. Vielleicht gibt es hier und da eine kleine Abweichung. Im grossen und ganzen ist das aber alles Europäisches Recht, das die Schweiz übernommen hat. Diese Regelwerke sind nicht nur von der EU übernommen worden, in der Regel ist es auch so, dass die Schweiz nicht daran mitgearbeitet hat. Sie hatte somit keinen Einfluss auf das Resultat, das sie sich gefallen lassen muss, um im europäischen Markt bestehen zu können.

Xecutives.net: Professor Thomas Cottier, Ihr Kollege an der Universität Bern, hat vorgeschlagen, einen Europa-Artikel in die Schweizerische Bundesverfassung einzubringen. Der Artikel soll das Bekenntnis der Beteiligung der Schweiz zur europäischen Integration darstellen. Ist ein solches Unterfangen zurzeit überhaupt möglich, wenn man bedenkt, dass es grosse, auch sehr emotionale, Abwehr gegenüber der EU gibt?

Prof. Dr. Astrid Epiney: Ich glaube, das wäre zurzeit in der Schweiz sehr schwierig und das Erreichen einer Mehrheit von Volk und Ständen ist wohl eher unwahrscheinlich. Aber ich verstehe das Ansinnen von Herrn Cottier. Er sieht die schwierige Situation, in der die Schweiz steckt, und sucht nach Lösungen. Wir haben einerseits die Bilateralen Verträge, die uns rechtlich mit der EU verbinden. Das Volk hat dazu mehrere Male Ja gesagt. In der Verfassung haben wir anderseits aber tatsächlich keine Zielbestimmung in Bezug auf die europäische Integration der Schweiz. Ein solcher Europa-Artikel wäre im Sinne einer grösseren Kohärenz der Rechts- und Verfassungslage möglicherweise wünschenswert, wobei aber seine rechtliche Tragweite wohl sehr beschränkt wäre und auch die Frage künftiger, gegen die Bilateralen gerichteter Volksinitiativen nicht lösen würde. Im Übrigen scheint mir, dass diese Idee zurzeit kaum realisierbar wäre.

Xecutives.net: Was ist das Kohärenz-Problem in Bezug auf unsere Verfassung?

Prof. Dr. Astrid Epiney: Aus verfassungsrechtlicher Sicht geht die Bundesverfassung von einem chaotischen Regime aus, in dem Sinne, dass irgendjemand, aus irgendwelchen Gründen, etwas in der Verfassung verankern lassen kann. Es gibt keine umfassende Prüfung, ob eine Initiative, ein Verfassungsanliegen kohärent ist, ob es also mit dem Rest der Verfassung übereinstimmt, ob es gut formuliert und politisch durchführbar ist. Ich denke jetzt nicht nur an die Masseneinwanderungs-Initiative, sondern bspw. auch an die Pädophilen-Initiative oder die Verwahrungs-Initiative. Das sind nur einige Beispiele an denen wir erkennen können, dass Initiativen zu Friktionen und Inkohärenzen in der Verfassung geführt haben, die uns vor schwere Aufgaben stellen. Das ist für die Schweiz eine relativ neue Situation und es handelt sich nicht um eine erfreuliche Entwicklung. Es gibt die nennenswerten materiellen Schranken, wie sie bspw. im Deutschen Grundgesetz festgehalten sind, für die Schweiz nur in Form von zwingendem Völkerrecht, das gewisse verfassungsrechtliche Initiativbegehren verunmöglicht. Denken Sie auch an die Mutterschaftsversicherung, die erst Jahrzehnte nachdem sie in die Verfassung Eingang fand, umgesetzt worden ist. Auch das ist eine schweizerische Besonderheit. Wenn sich nun aber Verfassungsänderungen in wichtigen Angelegenheiten häufen und es zu immer mehr Friktionen und Inkohärenzen kommt, dann haben wir natürlich ein Problem. Es ist aber sehr fraglich, ob ein „Europaartikel“ in Bezug auf die EU dieses Problem beheben könnte.

Xecutives.net: Mark Lilla, Professor für Geisteswissenschaften an der New Yorker Columbia University, beschrieb unlängst in der NZZ vom 23.3.2015 als Gastkommentator seinen Besuch der Weltausstellung in Schanghai 2010 und stellte ironisch fest, dass er neben den vielen von den USA eingesetzten Konzernen, welche die USA vertraten, und beeindruckenden Pavillons vieler Länder irgendwo im belgischen Pavillon einen offenbar unscheinbaren Raum entdeckt habe, wo die EU thematisiert wurde, mit Slogans wie „Frieden“, Menschenrechte und „Artikel 3 des Vertrages über die Europäische Union“. Was hat Ihrer Ansicht nach die EU für ein Problem, wenn es darum geht, sich selbst zu definieren, was ja wiederum auch Auswirkungen hat auf die Wahrnehmung der EU durch die Schweiz?

Prof. Dr. Astrid Epiney: Die EU kann natürlich nicht einfach mit einem Nationalstaat verglichen werden. Die Diskrepanzen zwischen den verschiedenen Staaten in der EU sind viel grösser als die Diskrepanzen zwischen den Kantonen oder den Sprachregionen bspw. in der Schweiz. Das Geschichtsverständnis in der EU und ihren Ländern ist zudem anders als in der Schweiz. Auch ist die Wirtschaftsleistung in den einzelnen Staaten viel unterschiedlicher als in den einzelnen Kantonen der Schweiz. Das macht die Identifikation der Bürger der einzelnen EU-Länder mit der EU natürlich viel schwieriger als bspw. die Identifikation der Bürger aus den einzelnen Kantonen mit der Schweiz als Ganzes. Und wenn es um Fragen betreffend die Aussenbeziehungen geht, wollen sich die einzelnen Länder auch nicht allzu sehr von der EU einschränken lassen. Der Handlungsspielraum der EU ist somit begrenzt und die einzelnen Staaten zögern, wenn es darum geht, ihre Kompetenzen abzutreten. Das sind Fakten, die wir verstehen und akzeptieren müssen und die die EU eben von einem Nationalstaat, der sich an einer Weltausstellung präsentiert, wesentlich unterscheidet.

Xecutives.net: Die EU hat Enormes geleistet, wenn man diese Fakten bedenkt, von denen Sie sprechen, und sie entwickelt sich konstant. Wohin oder zu was entwickelt sich die EU?

Prof. Dr. Astrid Epiney: Wir wissen nicht, wie sich die EU entwickeln wird. Es gibt keine vereinbarte EU-Finalität, die in Verträgen festgeschrieben wäre. Es ist lediglich niedergeschrieben, dass sich die Völker Europas enger verbinden sollen. Was noch passieren wird, hat sicher auch damit zu tun, wie sich die derzeitige Finanzkrise, die nach wie vor nicht überwunden ist, entwickeln wird. Die Erfahrung zeigt aber, dass die EU aus jeder Krise gestärkt hervorgegangen ist. Es spricht zurzeit nichts dagegen, dass das auch in Zukunft so sein wird. Wir können beobachten, dass die Krise grosse Energien freigesetzt hat, auch wenn hin und wieder ein Vertrag nicht eingehalten wird und es grosse Probleme zu lösen gilt. Für die Schweiz ist das eine gute Nachricht. Wenn es der EU und ihren Bürgern etwas besser geht, wird es auch der Schweiz ein bisschen besser gehen.

Xecutives.net: Was wünschen Sie der Schweiz und der EU?

Prof. Dr. Astrid Epiney: Ich wünsche mir, dass das bilaterale Verhältnis rational angegangen wird, dass von politischer Seite offener kommuniziert wird und keine Feindbilder aufgebaut werden in der Schweiz, so dass man, wie das in der Vergangenheit gar nicht so schlecht gelungen ist, zu guten Ergebnissen kommen kann. Die Bilateralen Verträge sind meines Erachtens ein guter Ansatz. Man kann natürlich darüber uneins sein, ob sie zu begrüssen oder bedauerlich sind. Wie auch immer, müssen wir aber zusammen eine vernünftige Lösung finden und dabei müssen die gegenseitigen Interessen berücksichtigt werden. Ein Beitritt der Schweiz zur EU ist zurzeit eher unwahrscheinlich. Ein solcher dürfte sowohl am Ständemehr als auch am Volksmehr scheitern. Das müssen wir akzeptieren und trotzdem müssen wir versuchen, zu guten Ergebnissen zu gelangen. Auch nach dem 9. Februar 2014, also der Annahme der Masseneinwanderungs-Initiative, müssen pragmatische und gute Lösungswege gefunden werden. Die EU wird diesen Friktionen, von denen wir gesprochen haben, also unserem politischen System, Rechnung tragen und uns ein gewisses Verständnis entgegenbringen müssen, wobei es wenig realistisch erscheint, dass die EU derzeit das Freizügigkeitsabkommen neu verhandeln würde, geht es hier doch um für die EU fundamentale Grundsätze.

Für die EU wünsche ich mir, dass die Krise positiv überwunden werden kann, und dass die Kohärenz des Rechtssystems erhalten bleibt. Die EU muss ihren Charakter als Rechtsgemeinschaft, der sie stark gemacht hat, behalten. Diese Dinge sollten weiterleben und nicht abgeschwächt werden, was eine Prädominanz und Achtung des Rechts impliziert, kann die EU doch nur als Rechtsgemeinschaft bestehen.

Xecutives.net: Sehr geehrte Frau Professor Epiney, ich bedanke mich herzlich für dieses Gespräch und wünsche Ihnen sowohl privat als auch beruflich weiterhin alles Gute!

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Links
– Universität Freiburg
– Wikipedia